Jalan Baru Legislasi di Indonesia

ADA kebiasaan yang berulang yang dilakukan pembentuk UU, baik eksekutif maupun legislatif. Ketika publik merasa kurang puas dan berpotensi dirugikan akibat UU tersebut, diminta untuk mengajukan judicial review ke Mahkamah Konstitusi (MK).

Pejabat negara tanpa ada sikap reflektif dan preventif, dengan sengaja menjadikan MK sebagai 'keranjang sampah', seolah-olah tindakan mereka benar dan tidak perlu dikoreksi. Bila ada kesalahan, silakan langsung ke MK, dan biarkan MK yang menguji. Hal itu menjadikan MK setiap ada pembentukan UU yang bermasalah akan mendapatkan imbasnya dan dianggap tidak berpihak pada rakyat.

Padahal, sebetulnya pemerintah dan DPR-lah yang mesti dievaluasi secara keseluruhan. Tanpa ada proses evaluasi pembentukan undang-undang di parlemen, sampai kapan pun MK akan menjadi 'keranjang sampah' dan proses legislasi kita akan semakin memburuk. Ditambah lagi geliat aliansi oligarki dalam pembentukan undang-undang sangat mendominasi sehingga patut ada upaya konstitusional untuk memutus praktik abusive legislation yang berdampak pada pembusukan demokrasi, dan jatuhnya negara hukum. Salah satu preventif untuk mencegah adanya praktik abusive legislation ialah mengupayakan melalui mekanisme preview di parlemen.

Baca juga : Hakim MK Saldi Isra Tegaskan Uji UU tak Boleh Berbasis Kasus Roy Suryo Cs

Baca juga : Gugatan UU ke MK Melonjak, Menkum: Normal di Negara Demokrasi

PRAKTIK USANG JUDICIAL REVIEW DI MK

Proses judicial review yang dijalankan selama ini oleh MK setidaknya memiliki berbagai catatan dan evaluasi. Sifat dari judicial review oleh MK terbatas pada aspek pengujian konstitusionalitas. MK tidak berwenang untuk menguji kualitas metodologi legislasi yang digunakan untuk mengukur substansi normatif dalam undang-undang.

Judicial review di Indonesia sering disebut sebagai post facto yang berarti yang diuji MK bukanlah rancangan undang-undang, melainkan undang-undang yang telah diundangkan. Ditambah pengujian ke MK baru dapat dilakukan jika terdapat permohonan yang diajukan akibat adanya kerugian yang timbul karena pemberlakuan undang-undang tersebut. Pemohon mesti membuktikan terdapat hubungan kausalitas dan kerugian konstitusionalitas sebagai legal standing pemohon.

Selain itu, rentang waktu antara diundangkan suatu undang-undang dan permohonan pengujian di MK bisa sangat relatif, bisa dalam waktu lama maupun dalam waktu dekat, bergantung pada permohonan masuk ke MK. Misalnya permohonan judicial review Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapaan Perppu Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang, dua tahun berlaku telah banyak membawa kerugian terhadap masyarakat. Salah satunya terkait dengan 'kemudahan dan percepatan proyek strategis nasional'. Itu akibat dari proses legislasi yang buruk, tidak partisipatif dan bebal terhadap masukan serta kritik.

Bila dilihat dalam kurun waktu 10 tahun terakhir (2014-2024), MK telah menguji sebanyak 1.385 perkara permohonan pengujian undang-undang. Jelas itu bukan sebatas angka, melainkan juga menegaskan buruknya proses legislasi di parlemen. Pada titik itulah mekanisme preview penting untuk dijalankan dalam proses pembentukan undang-undang sebelum akhirnya disahkan dan diundangkan.

UPAYA BARU DALAM MEKANISME PREVIEW

Paradigma pengujian UU tidak lagi hanya bersifat post facto, tetapi mesti bergeser menjadi ex ante, yaitu upaya menguji rancangan undang-undang sebelum disahkan menjadi undang-undang.

Di beberapa literatur, mekanisme preview di berbagai negara memiliki beragam istilah, seperti judicial preview, review ex ante atau preventive review. Misalnya di Finlandia memberikan kewenangan preview kepada lembaga kuasiyudisial yang masih menjadi bagian dari parlemen, tidak dilakukan cabang kekuasaan yudisial, seperti MK atau MA. Karena itu, disebut sebagai review ex ante karena proses korektif dan evaluasi rancangan undang-undang dilakukan di parlemen.

Seperti halnya di Prancis, terdapat Komite Konstitusi (Conseil Constitutionnel) yang melakukan review ex ante. Komite itu juga bukan lembaga yudisial, melainkan merupakan lembaga kuasiyudisial. Namun, berbeda dengan Finlandia, di Prancis mekanisme itu terpisah dari parlemen dan menjadi lembaga tersendiri.

Berbeda dengan Austria, mereka menggunakan istilah judicial preview karena dilakukan lembaga yudisial, yaitu MK. MK dapat memutuskan apakah suatu rancangan undang-undang seperti yang diusulkan tiap organ pemerintahan itu berada dalam kompetensi masing-masing. Putusan mahkamah akan diumumkan dalam berita negara (Federal Law Gezette) dan memiliki status konstitusional. Jika MK berpendirian bahwa suatu rancangan undang-undang tersebut tidak konstitusional, rancangan undang-undang tersebut tidak dapat diberlakukan.

Di Indonesia baik review ex ante maupun judicial preview belum terakomodasi dalam proses pembentukan undang-undang di Indonesia. Sebagaimana tahapan pembentukan undang-undang dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dilaksanakan melalui lima tahap, yaitu perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, dan pengundangan.

Penulis lebih cenderung mendorong mekanisme preview pembentukan undang-undang tidak berada di dalam parlemen dan tidak berada di ranah lembaga yudisial, tetapi dilakukan lembaga kuasiyudisial pengawasan pembentukan undang-undang yang bersifat independen.

Adanya lembaga kuasiyudisial yang berfungsi mengawasi proses pembentukan undang-undang di luar parlemen menurut penulis memiliki dasar yang kuat, yaitu, pertama, proses pembentukan di parlemen tidak terlepas dari adanya kepentingan politik sehingga proses pembentukan undang-undang kerap ditunggangi kepentingan bisnis dan politik para oligarki yang membentuk aliansi.

Kedua, lembaga itu menjadi counter-majoritarian yang terlepas dari hegemoni mayoritas yang menjadi basis dari pengambilan keputusan atas pembentukan undang-undang.

Ketiga, proses pembentukan undang-undang di parlemen kurang partisipatif dan deliberatif. Kritik dan masukan sebagai partisipasi publik yang bermakna dalam proses pembentukan undang-undang kurang didengar dan seolah terpisah dari kepentingan masyarakat.

Sementara itu, hemat penulis, mekanisme preview itu tidak dimasukkan ke lembaga yudisial, seperti MK dan MA, karena MK dan MA sebagaimana dalam Pasal 24 UUD 1945 dijelaskan bahwa dalam melakukan pengujian peraturan perundang-undangan dilaksanakan melalui lembaga yudisial, yakni dilaksanakan Mahkamah Agung untuk perundang-undangan di bawah undang-undang kepada undang undang, dan Mahkamah Konstitusi untuk melakukan pengujian undang-undang terhadap UUD 1945. Hemat penulis, hal itu sudah tepat mengingat objek dari mekanisme review merupakan rancangan undang-undang dan bukan undang-undang yang berlaku.

Desain kelembagaan kuasiyudisial sebagai pengawas proses pembentukan undang-undang diharapkan dapat menjangkau dan menghalau proses praktik abusive legislation di parlemen. Lembaga itu mesti terbebas dari jeratan politik dan jebakan transaksional.

Karena itu, orang-orang yang mengisi lembaga kuasiyudisial itu bukan dari anggota parlemen dan pemerintahan, melainkan diisi keterwakilan setiap kelompok masyarakat yang menjadi objek substansi undang-undang. Dipilih bukan berdasarkan afiliasi partai politik, ketenaran atau kekeluargaan. Karena itu, ke depannya, proses pembentukan undang-undang bisa melibatkan masyarakat dalam bentuk partisipasi sesungguhnya. Metode itu juga dikenal sebagai pendekatan legisprudensi.

KUASA PARLEMEN VIS A VIS PARTISIPASI MASYARAKAT

Salah satu kritik paling mendasar terhadap praktik legislasi kontemporer ialah dominasi kekuasaan mayoritas di parlemen, terutama oleh partai politik yang memiliki posisi hegemonik. Kondisi itu memperlihatkan kegagalan dalam membayangkan negara sebagai entitas budiman yang seharusnya menjamin perlindungan dan kesejahteraan rakyatnya.

Justru dalam kenyataannya, negara modern cenderung membentuk sistem hukum yang sentralistik dan represif, memperkuat struktur otoritas hukum dari atas ke bawah tanpa membuka ruang partisipatif yang inklusif bagi masyarakat.

Dalam kerangka legisprudence, Wintgens mengajukan lima orientasi utama sebagai prinsip dasar dalam pembentukan hukum: Pertama, legisprudensi bertujuan membangun kerangka hukum yang responsif terhadap dinamika masyarakat. Kedua, pendekatan itu mengintegrasikan antara kebijakan dasar dan penegakan hukum yang bersifat top-down secara sistematis. Ketiga, legisprudensi menyesuaikan hukum dengan konteks sosial, keberagaman, dan kompleksitas yang berkembang dalam masyarakat. Keempat, legisprudensi menggabungkan unsur konseptual, metodologis, manajerial, dan faktual dalam perumusan regulasi. Kelima, pendekatan itu diyakini mampu menjembatani kekurangan dari teori-teori struktural-fungsional, model demokrasi elite, dan demokrasi partisipatif.

Dalam konteks evaluasi kualitas regulasi, due process of law making menjadi tolok ukur utama yang tidak dapat diabaikan. Rishan merumuskan enam indikator legisprudensi sebagai instrumen evaluatif pembentukan hukum nasional: (1) legalitas, yakni tersedianya dasar hukum dan metode legislasi yang sesuai dengan hukum nasional; (2) validitas, yang mencerminkan kepatuhan terhadap prosedur legislasi; (3) partisipasi, yang mengukur sejauh mana pemangku kepentingan dilibatkan dalam pengambilan keputusan hukum; (4) keterbukaan, yang menyangkut transparansi dan akses publik terhadap informasi legislasi; (5) kehati-hatian, yang menilai ketepatan redaksional norma hukum; dan (6) akseptabilitas, yaitu penerimaan masyarakat terhadap kinerja lembaga legislatif.

JALAN PANJANG MEMBENAHI LEGISLASI DI INDONESIA

Praktik abusive legislation yang menggejala dalam proses pembentukan undang-undang di Indonesia mencerminkan bahwa hukum telah mengalami pergeseran mendasar dari fungsinya sebagai sarana menjamin keadilan, keteraturan, dan perlindungan terhadap rakyat, menjadi instrumen wealth defense

 yang melayani kepentingan ekonomi dan politik oligarki, dominasi aliansi oligarki di parlemen dan eksekutif telah mereduksi kedaulatan rakyat, menegasikan prinsip partisipasi bermakna, serta menjadikan hukum sekadar legitimasi politik transaksional yang semakin menjauh dari cita-cita demokrasi substantif.

Mekanisme judicial review di Mahkamah Konstitusi yang bersifat post facto tidak mampu menyentuh akar masalah karena baru bisa berjalan setelah undang-undang berlaku sehingga MK cenderung dijadikan 'keranjang sampah' produk legislasi bermasalah, alih-alih mekanisme preventif yang melindungi rakyat.

Oleh karena itu, diperlukan langkah korektif yang lebih komprehensif: membangun mekanisme preview atau ex ante review melalui lembaga quasi-judicial independen yang terbebas dari hegemoni politik mayoritas, mengembangkan pendekatan legisprudensi agar hukum tidak hanya diukur dari legalitas formal, tetapi juga dari rasionalitas sosial, legitimasi publik, dan partisipasi substansial, serta memperkuat mekanisme partisipasi rakyat dengan transparansi penuh, keterlibatan kelompok terdampak, dan kewajiban DPR membuka seluruh proses legislasi ke ruang publik.

Reformasi pendanaan politik menjadi syarat mutlak untuk memutus ketergantungan partai terhadap modal oligarki, sekaligus mencegah konflik kepentingan yang mengorbankan kepentingan rakyat.

Pada saat yang sama, konsolidasi masyarakat sipil, akademisi, dan media harus terus diperkuat sebagai aktor pengawas independen agar praktik state capture dapat dibendung. Dengan cara itu, arah legislasi dapat dikembalikan pada cita-cita negara hukum yang demokratis, berkeadilan, serta benar-benar mencerminkan kedaulatan rakyat sebagaimana amanat konstitusi.