Kinerja DPR RI kembali ke Rubber Stamp?

MASYARAKAT baru saja dikejutkan dengan dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) Nomor 2 Tahun 2022 yang ditandatangani Presiden Joko Widodo menjelang detik-detik pergantian tahun. Perppu berisi 1.117 halaman dan 186 pasal itu dikeluarkan setelah Undang-Undang Cipta Kerja (Ciptaker) dinyatakan inkonstitusional oleh Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia (MK RI) melalui putusan Nomor 91/PUU-XVIII/2020.

Menurut MK, UU Ciptaker inkonstitusional karena proses pembentukannya yang menggunakan metode omnibus law tidak diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Pemerintah kemudian mengakomodasi metode ombibus law tersebut dengan melakukan perubahan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 menjadi Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022.

Undang-undang terakhir ini yang kemudian dijadikan dasar oleh pemerintah untuk mengeluarkan Perppu Ciptaker. Putusan Mahkamah Konstitusi yang menyatakan UU Ciptaker inkonstitusional dan kemudian membawa konsekuensi presiden harus mengeluarkan perppu tentu saja memantik perhatian publik terhadap kinerja Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI) dalam bidang legislasi.

Tulisan ini bermaksud memberikan pandangan secara kritis terhadap kinerja DPR dalam pelaksanaan kewenangannya menyusun peraturan perundang-undangan dan konsistensi kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Fungsi legislatif

Dalam konstruksi sistem politik dan ketatanegaraan Indonesia, DPR memiliki empat fungsi sebagaimana diatur pada Pasal 20A ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang kemudian dalam sejumlah aturan lebih lanjut populer disebut dengan susunan kedudukan DPR. Fungsi tersebut meliputi, pertama, fungsi legislasi, yaitu fungsi dalam membentuk undang-undang. Kedua, fungsi anggaran. Ketiga, fungsi pengawasan, yaitu fungsi dalam melaksanakan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang dan keuangan oleh pemerintah. Keempat, fungsi representasi, yaitu fungsi DPR sebagai wakil rakyat dalam membangun komunikasi dengan konstituen di dapilnya.

Optimal atau tidaknya parlemen dalam menjalankan fungsi-fungsi tersebut akan sedemikian jauh berpengaruh pada seberapa besar kewenangan, bahkan kekuasaan yang dimiliki parlemen, terutama dalam relasinya dengan eksekutif. Hal itu kemudian berpengaruh pada capaian kinerja DPR.

Kinerja DPR dalam menjalankan fungsi dan perannya menurut, John K Johnson, dipengaruhi empat faktor. Pertama, tipe politik dan sistem pemilihan legislatif yang diadopsi suatu negara (the type of political and electoral system). Faktor ini, baik langsung maupun tidak, akan berpengaruh pada komposisi dan konfigurasi kekuatan di DPR sehingga berpengaruh pada hubungannya dengan pihak eksekutif.

Kedua, kekuasaan formal yang dimiliki legislatif (formal legislative powers). Ketiga, kemauan politik dan ruang politik yang tersedia (political will and political space). Keempat, kapasitas teknis yang dimiliki anggota legislatif (technical capacity).

Sejauh ini, fungsi-fungsi DPR tersebut sudah diatur dalam banyak peraturan perundang-undangan. Namun, dalam proses penyusunan UU Cipta Kerja, publik memersepsi bahwa legislatif di Senayan lebih cenderung mengamini kemauan dan agenda pemerintah daripada mendengar dan memperhatikan aspirasi publik yang dicerminkan aksi masyarakat, kelompok organisasi sosial, dan kalangan mahasiswa. Terlihat bahwa perilaku legislatif tidak mencerminkan fungsi-fungsi yang melekat, baik dalam perspektif keilmuan maupun peraturan perundang-undangan yang berlaku.

MI/Seno

John K Johnson dalam The Role of Parliament in Government yang dipublikasikan World Bank Institute pada 2005 mengategorikan model kekuasaan legislatif ke dalam: parlemen stempel (rubber stamp legislatures), legislatif gelanggang (arena legislatures), legislatif transformatif, dan legislatif yang sedang tumbuh berkembang (emerging legislatures).

Keluarnya putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020 yang menyatakan UU Cipta Kerja sebagai UU yang inkonstitusional tentu saja menampar wajah performa legislatif. Apalagi, baik eksplisit maupun implisit, putusan MK RI tersebut memosisikan DPR sebagai institusi yang tidak patuh pada peraturan perundang-undangan, yang diputuskan sendiri, yakni Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.

Sesuai UU, ada delapan tahap, yakni perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahan, pengundangan, dan penyebarluasan, yang menjadi prosedur baku yang harus dilewati dalam setiap pembentukan peraturan perundang-undangan. Instrumen dan tahapan perencanaan dilakukan dalam Prolegnas yang disusun bersama antara legislatif dan pemerintah.

Dilihat dari kedelapan tahapan tersebut, kalau disederhanakan, sesungguhnya peranan DPR dalam menjalankan fungsi legislasinya bertumpu pada tiga pengertian. Pertama, prakarsa pembuatan undang-undang (legislative initiation). Kedua, pembahasan rancangan undang-undang (law making process). Ketiga, persetujuan atas pengesahan rancangan peraturan perundang-undangan (law enactment approval).

Secara normatif, program legislasi merupakan instrumen perencanaan program pembentukan peraturan yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis. Berdasarkan pengertian tersebut, perencanaan merupakan tahap paling awal yang harus dilakukan dalam tiap pembentukan peraturan perundang-undangan, termasuk peraturan daerah. Dengan kata lain, program legislasi merupakan pedoman dan pengendali penyusunan peraturan perundang-undangan yang mengikat lembaga yang berwenang membentuk peraturan, termasuk DPR RI.

Dalam konteks Undang-Undang Cipta Kerja, ketentuan normatif itu terkesan diabaikan DPR sehingga sejak proses sangat awal publik begitu menaruh perhatian pada proses penyusunannya. Salah satu tahapan yang problem dalam penyusunan RUU Ciptaker ialah tahap perencanaan.

Tahap perancangan tersebut meliputi beberapa proses. Pertama, perumusan. Perumusan rancangan peraturan dilakukan dengan mengacu pada naskah akademik yang sudah disusun sebelumnya. Naskah akademik ialah naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan, dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan substansi rancangan peraturan perundang-undangan.

Kehadiran naskah akademik juga bisa menepis pandangan sebagian masyarakat yang melihat peraturan daerah sebagai suatu produk yang (hanya) berpihak pada kepentingan pemerintah semata. Karena itu, dalam implementasinya, masyarakat sering kali tidak merasa memiliki dan menjiwai peraturan perundang-undangan yang dibuat legislatif dan eksekutif.

Oleh karena itu, naskah akademik digunakan sebagai instrumen penyaring yang dapat menjembatani dan meminimalisasi unsur-unsur kepentingan politik sesaat dalam pembentuk peraturan. Melalui naskah akademik, partisipasi aktif dari masyarakat dalam proses pembentukan peraturan akan muncul dan dapat diakomodasi.

Perlunya partisipasi masyarakat secara aktif dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan diatur secara khusus dalam UU No 12 Tahun 2011. Ditegaskan bahwa masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tertulis dalam pembentukan peraturan perundang-undangan. Masukan secara lisan ataupun tertulis dari masyarakat dilakukan dengan rapat dengar pendapat, kunjungan kerja, sosialisasi, seminar, lokakarya, dan diskusi.

Masukan masyarakat terhadap naskah akademik diakomodasi dengan menyelenggarakan focus group discussion. Masyarakat yang dimaksud disini ialah orang perseorangan ataupun kelompok orang yang mempunyai kepentingan atas substansi rancangan peraturan perundang-undangan.

Pengabaian ketentuan yang diatur dalam UU No 12 Tahun 2011 secara teoritis dapat dikategorikan sebagai legislatif oportunis. Sejenis model legislatif yang masih berperan sebagai stempelnya pemerintah. Model tersebut umumnya memang muncul dan berkembang dalam sistem demokrasi terbuka sebagaimana yang terjadi di Indonesia setelah dipergunakannya sistem pemilihan elektoral yang mendasarkan pada suara terbanyak. Itu disebabkan pada sistem tersebut terbuka luas peluang masuknya para pemilik modal sebagai anggota DPR, baik di tingkat pusat maupun lokal. Implikasinya ialah semakin menonjolnya fungsi DPR sebagai broker dan karakter sebagai oportunis, baik untuk kepentingan ekonomi maupun politik itu sendiri.

Jebakan dan ancaman kinerja legislatif pada tahun politik

Memasuki 2023, suhu politik di Tanah Air mulai memanas. Dinamika politik elektoral berlangsung semakin dinamis. Situasi dan atmosfer politik tersebut tentu saja akan berlangsung semakin dinamis dan eskalatif ketika partai politik peserta pemilu dan politikus mulai disibukkan dengan proses dan tahapan pencalonan anggota DPR, baik pada level pusat, provinsi, maupun kabupaten/kota.

Dalam situasi politik yang penuh hiruk pikuk dan proses kontestasi terus mengalami fluktuasi, tentu saja sulit mengharapkan terjadinya peningkatan kinerja legislasi DPR. Alih-alih mengalami peningkatan, justru proses legislasi berpeluang menjadi instrumen pertaruhan dan transaksional. Mengapa hal itu dapat terjadi? Itu disebabkan kekuatan politik yang saat ini mewarnai perpolitikan Indonesia sangat rentan masuk jebakan.

Pertama, jebakan politik berbiaya mahal. Derasnya arus liberalisme-kapitalisme dalam politik yang mendasarkan pada suara terbanyak dalam kondisi ekonomi masyarakat yang mengalami stagnasi akibat pandemi covid-19 tentu akan berdampak pada proses politik elektoral. Praktik politik akan dikendalikan politik berbiaya mahal atau high cost politics sehingga menyebabkan orang-orang yang punya kapabilitas dan integritas, tapi tidak punya ‘isi tas’ atau logistik sulit berkiprah dalam politik yang berbiaya mahal.

Akibatnya, perpolitikan Indonesia, baik di tingkat pusat maupun daerah, diisi kalangan politikus yang mediocre. Mengapa demikian? Itu disebabkan meskipun para politikus tersebut memiliki modal ‘isi tas’ yang banyak, mereka lemah dari sisi kapabilitas dan integritas. Dengan demikian, akhirnya kita sulit berharap hadirnya para negarawan. Dalam situasi seperti itu, politik jadi tercerabut dari fungsinya sebagai wahana melahirkan pemimpin-pemimpin berkualitas negarawan. Pada titik ini, proses legislasi akan terancam oleh politik transaksional.

Kedua, jebakan hegemoni oligarki. Oligarki muncul sebagai konsekuensi atau implikasi dari praktik politik berbasis biaya mahal. Hegemoni kekuatan oligarki terbentuk bermula dari intervensi kepentingan sekelompok pemodal yang membiayai partai atau elite politik yang berkompetisi dan berkontestasi dalam politik elektoral, pelan tapi pasti, kemudian mendominasi kekuatan politik dan ekonomi, bahkan sosial.

Selanjutnya, ketika kaum oligarki itu kuat, mereka mendikte kebijakan-kebijakan pemerintah yang hanya menguntungkan kepentingan kelompok mereka. Ketika kekuatan kaum oligarki ini sudah menghegemoni sistem politik, politik tercerabut dari fungsinya sebagai alat memperjuangkan kepentingan publik.

Ketiga, jebakan politik saling menyandera. Sistem politik berbiaya mahal melahirkan gurita oligarki politik, ekonomi, dan sosial yang kaki-kakinya masuk ke mana-mana serta ke segala arah dan celah. Gurita ini tidak hanya masuk ke eksekutif dan legislatif, tetapi juga ke yudiaktif. Implikasinya, oligarki melemahkan penegakan hukum. Dampak lebih lanjutnya ialah terjadi saling sandera dan saling melindungi kebobrokan antara elemen trias politika. Politik dan hukum jadi tercerabut dari fungsinya sebagai pemberi keadilan bagi masyarakat. Masyarakat mengalami keputusasaan dan peluruhan harapan pada institusi negara.

Keempat, jebakan politik yang involutif. Politik involutif ialah praktik politik yang hanya berputar-putar pada dirinya. Politik tidak menjadi instrumen perwujudan kesejahteraan. Bahkan, tidak memberi dampak positif bagi kesejahteraan rakyat karena praktik politiknya didominasi perseteruan dan kegaduhan. Karena itu, tidak dapat memberi dampak kemajuan pada sektor-sektor lain, seperti sosial dan ekonomi. Dalam situasi yang involutif, politik tercerabut dari fungsinya sebagai dinamo perubahan yang mampu memproduksi energi ke arah yang lebih baik, baik dari sisi ekonomi dan kesejahteraan maupun sisi harmoni sosial kemasyarakatan.

Tentu masyarakat Indonesia tidak menghendaki terjadinya sistem politik yang penuh jebakan. Sebaliknya, mendambakan berlakunya fungsi legislasi sebagai tolok ukur dari tumbuh dan berkembangnya sistem politik demokratis yang dapat menjadi penopang bangunan trias politika yang terdiri atas eksekutif, legislatif dan yudikatif. Para politikus di Senayan saat ini tinggal memilih: keluar dari jebakan atau menjadi parlemen rubber stamp.