Solusi Otonomi Daerah Catatan Pinggir untuk Capres dan Cawapres

DALAM hitungan waktu, pada 2019 nanti reformasi desentralisasi dan otonomi daerah di Tanah Air memasuki usia dua dekade. Meski demikian, upaya 'revolusioner' dalam membenahi relasi pusat-daerah tersebut cenderung telah melahirkan kegamangan di kalangan para penyelenggara negara dan masyarakat.

Kecenderungan ini--disadari atau tidak--telah mengondisikan komponen bangsa untuk lebih mencurahkan perhatian dalam mengkritisi implementasi kebijakan secara parsial daripada mempertanyakan hal-hal yang lebih substansial berkaitan dengan akar persoalan dan solusi yang tepat bagi praktik desentralisasi dan otonomi daerah di Tanah Air.

Akar persoalan
Secara singkat dapat dikemukakan, sedikitnya ada tiga akar persoalan mendasar yang membelit konsep maupun implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia. Pertama, ambivalensi orientasi konseptual dan kebijakan. Hal ini merupakan persoalan mendasar yang telah membelit relasi pusat-daerah di Indonesia sejak dari awal kemerdekaan.

Implikasinya, maka praktik desentralisasi di Indonesia selalu diwarnai tarik-menarik antara keinginan desentralisasi pada satu sisi dan keinginan untuk sentralisasi pada sisi lain.

Kedua, bias pergeseran relasi negara-masyarakat. Satu di antara karakteristik penting dari perubahan pola interaksi state-society pada periode transisi demokrasi ialah proses pengambilan keputusan, ataupun dalam pelaksanaan kebijakan lebih banyak diwarnai oleh koalisi dan tawar-menawar kepentingan antara societal actors dan state actors.

Pada konteks inilah, anomali desentralisasi dan otonomi daerah, serta berbagai produk turunannya, seperti--pemekaran daerah dan pemilihan kepala daerah (pilkada)--harus dipahami.

Ketiga, bias reformasi. Pada konteks desentralisasi dan otonomi daerah, dalam kurun waktu 19 tahun terakhir ini reformasi desentralisasi dan otonomi daerah lebih ditekankan pada penguatan kelembagaan, tapi minus penguatan kapasitas. Implikasinya, kehadiran desentralisasi dan otonomi daerah terlihat sangat nyata dalam bentuk institusi, tetapi tidak kentara dalam fungsi.

Solusi konseptual dan kebijakan
Dalam rangka menjawab tiga akar persoalan tersebut, sedikitnya ada empat langkah mendasar yang harus dilakukan ke depan. Pertama, rekonstruksi konsep. Di antara langkah fundamental yang harus diambil dalam rangka rekonstruksi konsep ialah mendudukkan secara tegas eksistensi desentralisasi dan otonomi daerah sebagai instrumen (bukan tujuan akhir) untuk mendekatkan state dengan society, agar di antara keduanya dapat berinteraksi secara dinamis, baik pada proses pengambilan keputusan maupun dalam implementasi kebijakan.

Oleh karena itu, konsep kebijakan desentralisasi di Indonesia, yang sejauh ini lebih bersifat decentralization within the state, harus direformulasi menjadi decentralization within the state and society.

Kedua, rekonstruksi pendekatan kebijakan. Secara singkat dapat dijelaskan bahwa pendekatan kebijakan yang harus diterapkan ialah pendekatan yang bersifat holistik. Dalam arti: a) kebijakan desentralisasi tidak dapat berdiri sendiri, tapi harus terkait dan sejalan dengan kebijakan-kebijakan pada bidang lainnya, dan b) implementasi kebijakan desentralisasi harus memperhatikan karakteristik, potensi, dan kekhususan-kekhususan yang dimiliki daerah masing-masing.

Ketiga, pengelolaan bias relasi antarelite. Berbagai persoalan sosial, ekonomi, dan politik yang muncul di daerah saat ini juga harus diartikulasi sebagai implikasi dari adanya bias relasi antarelite.

Oleh karena itu, reformasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah ke depan seyogianya juga harus diarahkan pada upaya mengendalikan 'bias relasi' antarelite, baik pada proses pengambilan keputusan maupun pada implementasi kebijakan. Hanya menyebut satu contoh, untuk mengendalikan 'syahwat politik' para elite dalam 'memprovokasi' pemekaran daerah, misalnya, tidak cukup hanya dengan memberlakukan kebijakan status bertahap bagi daerah otonom baru, tetapi juga menghendaki direalisasikannya ketentuan tentang penggabungan dan penghapusan daerah.

Keempat, reformasi institusi plus penguatan kapasitas, mengingat dalam kurun waktu 19 tahun terakhir reformasi desentralisasi dan otonomi daerah lebih bernuansa 'reformasi kelembagaan minus kapasitas'. Maka, agenda ke depan seyogianya harus lebih ditekankan pada upaya membangun dan memperkuat empat pilar utama dari state capacity, yaitu kapasitas institusional, kapasitas teknis, kapasitas administratif, dan kapasitas politik. Upaya membangun kapasitas negara ini, tentunya, juga harus disertai dengan upaya membangun kapasitas masyarakat sipil.

Akhirnya, pada penghujung tulisan ini perlu ditegaskan bahwa reformasi konsep ataupun kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah yang bersifat pragmatis-parsialistik, karena dibangun atas dasar penggalan peristiwa, dapat dipastikan akan sangat sulit untuk menjawab persoalan bangsa.

Solusi konseptual ataupun kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah yang tepat untuk kepentingan bangsa (bukan kuasa) harus bersifat holistik, dan oleh karena itu harus dibangun atas dasar rangkaian peristiwa.